山东省就无人机公共安全管理办法征求意见，强化飞行安全监管
2025年6月16日，山东省公安厅发布关于《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（草案征求意见稿）》公开征求意见的公告。为规范和加强民用无人驾驶航空器的公共安全管理，促进和保障低空经济高质量发展，维护低空安全和社会公共秩序，省公安厅代省政府起草了《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（草案征求意见稿）》，现面向社会公开征求意见。关于《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（草案征求意见稿）》的
低空经济是战略性新兴产业和新质生产力的代表，坚守安全底线是低空经济高质量发展的根基。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，发展通用航空和低空经济。习近平总书记作出系列重要指示批示，为推动通用航空和低空经济高质量发展提供了方向指引和根本遵循。《山东省低空经济高质量发展三年行动方案》提出，要发展低空经济，聚力打造具有国际影响力和竞争力的战略性新兴产业集聚区。无人驾驶航空新业态是低空经济的重要组成部分,近年来，我省无人驾驶航空器产业快速发展，广泛应用于多个领域，对促进经济社会发展发挥了重要作用。截至2024年底，山东省经营性无人机及通航企业达1486家，实名登记无人机7.1万架，持证操作员1.81万人。同时，因飞行动态监管难、违法溯源难、违法成本低，民用无人驾驶航空器“黑飞”“扰航”事件频发，对公共安全乃至国家安全构成威胁。2023年5月31日，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，确立了全链条的安全管理制度，填补了无人驾驶航空器管理法规空白，但仍需制定配套规定，增强法律的可操作性和可执行性。因此，有必要在总结我省实践经验的基础上，借鉴兄弟省市立法经验，细化落实上位法相关规定，进一步加强民用无人驾驶航空器飞行及相关活动的安全监管，筑牢安全底线，以高水平安全保障低空经济高质量发展。《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《办法》）被列入山东省人民政府2025年立法工作计划。为高质量做好立法起草工作，省公安厅成立起草小组,收集整理资料，制定工作计划，明确各阶段工作任务，借鉴外省市经验，着手研究起草，并赴省内多个地市开展实地调研，联合省交通运输厅、省司法厅等部门召开3次协调会，与有关专家学者、部分业务骨干多次集中论证修改，于2025年3月形成初稿。省司法厅提前介入起草工作，会同省公安厅多次对初稿进行修改完善后，3月下旬在全省公安系统内部征求意见，4月下旬向26个省直部门、单位征求意见，并到聊城、滨州、威海、烟台等地开展立法调研，结合征求意见和调研情况进行了汇总、梳理和研究，形成了本次征求意见的《办法（草案征求意见稿）》。《办法（草案征求意见稿）》共分为6章，41条，包括总则、工作机制、飞行安全、监督管理、法律责任、附则，重点包括以下几个方面：（一）明确基本原则和工作机制。明确民用无人驾驶航空器公共安全管理遵循的原则和工作机制，规定县级以上人民政府领导本行政区域内民用无人驾驶航空器公共安全管理工作，建立民用无人驾驶航空器公共安全管理工作协调机制，并对公安机关应当加强民用无人驾驶航空器公共安全管理以及交通运输、工业和信息化等部门的职责分工作出规定。同时对宣传教育、使用义务、社会参与、科研创新、风险评估机制等作出规定。（二）强化飞行安全监管。突出飞行活动安全监管，加强对民用无人驾驶航空器以及操控人员的管理，明确使用民用无人驾驶航空器开展飞行活动的主体责任和资质申请，规定对民用无人驾驶航空器的安全维护责任；规定飞行报批、行为规范、禁止行为、飞行避让以及异常情况报告义务等；明确不明空情和违规飞行的处置程序和措施，并对民用无人驾驶航空器和反制设备的相关专门性技术问题进行鉴定认定的机制作出规定。（三）加强监督管理。强化对民用无人驾驶航空器的全链条、全方位、全周期监管。规定建立低空飞行管理服务平台，对民用无人驾驶航空器实施动态监管与服务；强化对民用无人驾驶航空器从生产、销售、租赁到实名登记、投保的全链条监管措施；对空域划设、警示标志设置、限飞措施、反制设备的配备设置，根据上位法规定和实践状况作出细化规定；对机场防控、大型活动防控等防控重点作出针对性规定，并规定了公众举报等社会监督方式。（四）明确法律责任。分别对公安、交通运输、工业和信息化、市场监督管理等负有民用无人驾驶航空器公共安全管理职责的部门、单位，以及违反禁止性规定的行为规定了法律责任。第一条 为了规范和加强民用无人驾驶航空器的公共安全管理，维护社会公共秩序，促进和保障低空经济高质量发展，根据《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。第二条 本省行政区域内从事民用无人驾驶航空器生产、销售、使用等活动涉及公共安全的，适用本办法。本办法所称民用无人驾驶航空器，是指除军用和警察、海关、应急管理部门辖有外，没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器，按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型。第三条 民用无人驾驶航空器公共安全管理工作坚持中国共产党的领导，坚持总体国家安全观，遵循安全第一、预防为主、协同监管的原则。第四条 县级以上人民政府领导本行政区域内民用无人驾驶航空器公共安全管理工作，将民用无人驾驶航空器公共安全管理纳入有关规划，推动纳入平安建设工作内容，保障民用无人驾驶航空器公共安全管理工作所需经费。第五条 鼓励、支持高等学校、科研机构与企业合作，培养民用无人驾驶航空器领域的专业人才，开展核心技术领域的技术攻关和产业化应用。第六条 鼓励民用无人驾驶航空器有关行业协会、高等学校、培训机构等单位，依法参与民用无人驾驶航空器公共安全管理的相关工作。民用无人驾驶航空器有关行业协会应当加强行业自律，组织开展民用无人驾驶航空器管理法律法规和有关知识的宣传教育。承担民用无人驾驶航空器教学培训工作的高等学校、培训机构应当将国家和本省民用无人驾驶航空器管理制度和有关知识纳入教学培训内容，增强教育培训对象的公共安全意识。第七条 公安机关以及有关部门、单位应当采取多种形式，组织开展民用无人驾驶航空器公共安全宣传教育活动。单位或者个人应当依法使用民用无人驾驶航空器，并在使用过程中尊重社会公德，遵守公共秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。第八条 县级以上人民政府应当建立民用无人驾驶航空器公共安全管理工作协调机制，研究解决民用无人驾驶航空器公共安全管理中的重大问题。第九条 公安机关应当加强民用无人驾驶航空器公共安全管理，依法防范和处置民用无人驾驶航空器违反安全管理规定的飞行活动。交通运输部门应当推进低空空域管理、基础设施建设、飞行服务保障等工作。工业和信息化部门应当对民用无人驾驶航空器以及反制设备的生产活动和使用的无线电频率、台（站）进行监督管理。市场监督管理部门应当对微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的生产、改装、组装、拼装、销售和召回等涉及产品质量和标准化管理的活动进行监督管理。科学技术行政部门应当制定支持民用无人驾驶航空器领域技术创新的政策措施，组织开展核心技术攻关，推动科技成果转化和应用。发展改革、教育、财政、农业农村、应急管理、自然资源、体育、气象、海关等部门和单位应当按照各自职责，做好民用无人驾驶航空器公共安全管理有关工作。第十条 县级以上人民政府发展改革部门应当会同有关部门、单位，建立民用无人驾驶航空器公共安全风险评估机制，对低空基础设施建设、交通业态拓展等可能存在的公共安全风险进行综合评估。第十一条 组织、使用民用无人驾驶航空器开展飞行活动的单位和个人，应当遵守有关法律法规规章和制度规范，主动采取事故预防措施，落实飞行安全主体责任。有关单位和个人根据政府购买服务合同为国家机关提供民用无人驾驶航空器飞行服务的，国家机关应当加强对相关合同履行的指导和监督，督促有关单位和个人依法开展飞行活动。第十二条 从事民用无人驾驶航空器飞行活动的单位和个人，依法需要取得相关资质的，按照国家有关规定执行。第十三条 使用民用无人驾驶航空器的单位和个人应当对航空器设施设备进行使用前检查和定期维护，及时消除安全隐患，保障飞行安全。任何单位和个人不得操控不符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器实施飞行活动。第十四条 组织、使用民用无人驾驶航空器开展飞行活动的单位和个人，依法需要提出飞行活动申请的，按照国家有关规定通过国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台提出。飞行活动申请已经获得批准的单位和个人，应当按照国家规定向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经空中交通管理机构确认后方可起飞。第十五条 操控民用无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守下列行为规范：（一）依法取得有关许可证书、证件，并在实施飞行活动时随身携带备查；（二）实施飞行活动前做好安全飞行准备，检查民用无人驾驶航空器状态，并及时更新电子围栏等信息；（三）实时掌握民用无人驾驶航空器飞行动态；实施需经批准的飞行活动，与空中交通管理机构保持通信联络畅通，服从空中交通管理，飞行结束后及时报告；（四）按照国家空中交通管理领导机构的规定保持必要的安全间隔；（五）操控微型民用无人驾驶航空器的，保持视距内飞行；（六）操控小型民用无人驾驶航空器在适飞空域内飞行的，遵守国家空中交通管理领导机构关于限速、通信、导航等方面的规定；（七）在夜间或者低能见度气象条件下飞行的，开启灯光系统并确保其处于良好工作状态；（八）实施超视距飞行的，掌握飞行空域内其他航空器的飞行动态，采取避免相撞的措施；（九）受到酒精类饮料、麻醉剂或者其他药物影响时，不得操控民用无人驾驶航空器；（十）国家空中交通管理领导机构规定的其他飞行活动行为规范。第十六条 禁止任何单位和个人利用民用无人驾驶航空器实施下列行为：（三）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；（四）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；（六）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；（八）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；（九）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；第十七条 操控民用无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守下列避让规则：（一）避让有人驾驶航空器、无动力装置的航空器以及地面、水上交通工具；（三）微型民用无人驾驶航空器避让其他无人驾驶航空器；（四）国家空中交通管理领导机构规定的其他避让规则。第十八条 民用无人驾驶航空器飞行过程中遇有异常情况，操控人员应当立即采取处置措施，并按照规定向空中交通管理机构报告有关情况。第十九条 对空中不明情况和违规飞行，公安机关在条件有利时可以对低空目标实施先期处置，并负责民用无人驾驶航空器违规飞行落地后的现场处置。属于公安机关负责组织查证处置的，公安机关应当依法及时处置；属于军事机关、国家安全机关等单位负责组织查证处置的，公安机关应当依法及时移交。第二十条 民用无人驾驶航空器使用者违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，公安机关可以进行劝阻，不听劝阻的，责令其停止飞行；必要时，可以依法实施拦截、迫降、捕获、击落等技术防控，以及扣押、查验民用无人驾驶航空器系统，查封违法活动场所等紧急处置措施。第二十一条 对于民用无人驾驶航空器的定性、类型、空域保持能力、飞行轨迹和反制设备的性能标准等专门性技术问题需要查证的，公安机关等有权处置机关应当指派或者委托具有专门知识的人员进行。前款规定的专门性技术问题属于司法鉴定项目范围的，可以由司法鉴定机构出具鉴定意见；不属于司法鉴定项目范围的，可以委托无线电管理机构、民用航空管理部门或者相关设备生产者、相关科研机构出具专业意见。第二十二条 省人民政府建立低空飞行管理服务平台，与国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台等信息化系统对接，推动民用无人驾驶航空器生产、登记、飞行服务、监控警示等数据在不同层级、部门之间共享利用。第二十三条 从事民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、维修以及组装、拼装、改装等活动，应当符合民用无人驾驶航空器生产管理、产品质量等法律法规规章规定和有关强制性国家标准，遵守无线电管理法律法规规章和国家有关规定。第二十四条 民用无人驾驶航空器系统的销售者应当履行进货查验义务，建立进货和销售台账。 通过电子商务平台销售民用无人驾驶航空器系统的，平台经营者应当对销售者的身份、产品等信息进行核验、登记；发现平台内销售的民用无人驾驶航空器系统违反有关法律法规规章规定和强制性国家标准的，应当及时向相关主管部门报告。第二十五条 从事租赁民用无人驾驶航空器业务的单位，应当提供符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器，核实承租人资质和身份信息并建立台账。第二十六条 民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记。涉及境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当依法进行国籍登记。第二十七条 使用民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动的，应当依法投保责任保险。鼓励为用于非经营性飞行活动的微型、轻型民用无人驾驶航空器投保责任保险。第二十八条 本省行政区域内的无人驾驶航空器管制空域，按照法律法规的规定划设和公布。管制空域具体范围划设并公布后，省、设区的市人民政府认为需要调整有关空域的水平、垂直范围和使用时间的，应当根据本行政区域低空空域实际情况、低空空域使用需求等提出管制空域调整建议方案，报空中交通管理机构批准；空中交通管理机构批准后，省、设区的市人民政府应当向社会公布调整后的管制空域具体范围。为保障国家重大活动以及其他大型活动，或者执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务，需要临时增加管制空域的，由省、设区的市人民政府报空中交通管理机构确定后，按照规定向社会发布公告。第二十九条 按照国家空中交通管理领导机构的规定需要设置管制空域的地面警示标志的，设区的市人民政府交通运输部门应当会同有关部门、单位设置，并加强日常巡查。第三十条 设区的市人民政府公安机关根据公共安全管理需要，经本级人民政府批准和公告后，可以在本行政区域涉及公共安全的重要场所及其周边一定范围的适飞空域内，对民用无人驾驶航空器采取警示、限飞、疏导等措施。第三十一条 民用无人驾驶航空器反制设备的配备、设置以及使用，按照国家和省有关规定执行。任何单位和个人不得非法拥有、使用民用无人驾驶航空器反制设备。依法配备民用无人驾驶航空器反制设备的单位，应当在公安机关等有关部门的指导监督下从严控制设置和使用，不得使用无线电或者其他手段扰乱公共秩序。无线电管理机构应当会同公安机关等部门、单位，对民用无人驾驶航空器无线电反制设备配置、使用前的电磁环境影响进行评估。第三十二条 民用运输机场所在地的设区的市、县（市、区）人民政府应当会同空中交通管理机构、民用航空管理部门以及机场管理机构，按照国家和省有关规定在民用运输机场净空保护区域开展防范民用无人驾驶航空器扰航工作。第三十三条 有关单位、个人组织民用无人驾驶航空器集群飞行表演活动的，应当依法经过空中交通管理机构批准，并主动采取事故预防措施，落实安全主体责任。第三十四条 任何单位和个人发现违反本办法规定行为的，可以向公安机关和有关部门、单位举报。收到举报的部门、单位应当依法及时作出处理；不属于本部门、单位职责的，应当及时移送有权处理的部门、单位。第三十五条 对违反本办法规定的行为，法律、法规已经规定法律责任的，适用其规定。第三十六条 违反本办法规定，从事租赁民用无人驾驶航空器业务的单位提供不符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器或者未核实承租人资质和身份信息的，由市场监督管理部门责令改正，可以处5000元以下的罚款；情节严重的，处5000元以上5万元以下罚款。第三十七条 违反本办法规定，操控不符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器实施飞行活动，或者擅自操控民用无人驾驶航空器飞越人员密集场所上空的，由公安机关责令停止飞行，可以处500元以下的罚款；情节严重的，处1000元以上5000元以下的罚款。第三十八条 违反本办法规定，公安、交通运输、工业和信息化、市场监督管理等有关部门、单位在民用无人驾驶航空器公共安全管理工作中，不依法履行职责或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。第三十九条 违反本办法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十条 操控民用无人驾驶航空器在室内场所飞行的，不适用本办法；但是当该场所有聚集人群时，负责操控的人员应当采取适当措施确保人员安全。
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